3月31日，中國政法大學法治政府研究院發布《中國法治政府發展報告(2017)》。其中《地方網約車和順風車政策專題研究報告》(以下簡稱《報告》)披露，自2016年7月交通運輸部等七部委聯合發布《網約車暫行辦法》以來，到2018年2月4日，《報告》調研人員通過調查我國184個城市的網約車實施細則，發現70個城市沒有上位法依據，擅自增設或者變相設定罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。

據悉，此次調查是根據各地政府門戶網站、各地交通部門網站等公開渠道進行查詢和檢索，目前共有190個城市，包括4個直轄市，186個地級市發布了網約車地方細則。在全國298個地級市和直轄市中，已發布細則的城市占比為63.76%。

近半城市行政處罰無上位法依據

《報告》指出，各地網約車細則或規定存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網絡安全法等法律法規的情形。具體表現為違法設定行政處罰、增設行政許可條件、規定不符合公平競爭要求的措施等等。

根據行政處罰法的規定，規章僅有權設定警告和罰款這兩種行政處罰，其他行政規范性文件不得設定行政處罰。然而，在184個城市中，有70個城市在沒有上位法依據的情況下，擅自增設或者變相設定了罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。例如，沈陽、濟南等城市均規定網約車平臺實施相關違法行為后，交通部門可暫停受理其新增車輛和駕駛員注冊業務。

《報告》指出，規范性文件增設行政處罰違反了行政處罰法規定，與此同時，互聯網時代政府需要對互聯網經濟有新的監管手段，行政處罰法如何與時俱進，更好適應互聯網規制的需要，以及更加有力規范政府部門行使權力，這是一個新的課題。

規定過渡期的城市不到三分之一

過渡期是指在網約車細則實施后，給網約車平臺、司機和車輛辦理許可證留下的必要時間。眾所周知，不管是平臺、司機和車輛準備申請許可，還是交通部門受理和審核許可申請，都需要時間。因此，有必要在細則中規定過渡期。可是調查發現，在184個城市中僅有51個城市規定了過渡期，占比為27.72%。其中，南昌、宜春規定的過渡期最長，達到了12個月。

《報告》指出，在相關許可受理進度受限的情況下，沒有來得及辦理許可的司機、車輛可能大量存在。如果此時以“非法營運”名義對司機、車輛進行查處，也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查處“非法營運”的前提必須是主管部門已經為相關從業主體提供了現實可用的合法化渠道。因此設置過渡期以平衡主管部門辦理許可與行業從業者申請許可之間的銜接，實屬必要。

70城市禁止網約車在客密區候客

機場、火車站、汽車站等客流密集區域是網約車和巡游車很容易接單拉活兒的區域，理應向所有網約車和巡游車開放。但是，《報告》調查發現，在184個城市中有70個城市規定網約車不得在汽車站、火車站、機場等客流密集區域候客或攬客;有72個城市規定網約車不得進入巡游車專用侯客通道、調度站、停靠點候客或攬客。

據《報告》調研人員、中國政法大學法治政府研究院副教授林華博士分析，這兩類禁止性規定是有區別的，前者禁止網約車在整個汽車站、火車站、機場區域候客或攬客，后者只禁止網約車在汽車站、火車站、機場內部設置的巡游車專用侯客通道、調度站、停靠點候客或攬客。但是，在實際執行中，后者可能被擴大理解為跟前者的范圍一致，即禁止網約車在整個汽車站、火車站、機場區域候客或攬客。縱觀各城市細則，我們發現，各地在制定網約車細則時，在許可設置方面，采取了完全將網約車納入巡游車許可體系的做法，但是在服務區域、城市基礎設施使用便利等方面，卻對網約車區別對待。這也存在違反反壟斷法和公平競爭審查制度的嫌疑。

僅30個城市無戶籍居住證限制

《報告》調查表明，在184個城市中，北京、上海、天津、平涼、商丘、駐馬店、東營、通化等8個城市要求網約車司機必須具有本地戶籍，其中，通化市還要求必須具有市區戶籍。

有146個城市規定，申請成為網約車司機，須具有本地戶籍或取得本地居住證。其中，廈門、杭州、銀川、太原等21個城市對居住證年限作了明確規定，分別要求居住證年限在6個月至2年以上。此外，舟山、贛州、紹興、金華、湖州、嘉興等6市還要求司機在當地連續繳納社保6個月至2年。

既未要求應當具有本地戶籍，又未要求應當取得本地居住證的，有30個城市。

行政許可法第十五條規定：“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”《報告》分析指出，上述146個城市要求網約車司機應當具有本地戶籍或居住證，8個城市要求司機必須具有本地戶籍的規定，明顯違反了行政許可法。

不少城市網約車細則還對網約車司機的文化程度提出了條件限制。

184個城市中，天津、蘭州、廣州、鄭州、哈爾濱、濟南、昆明、通化、大連等14個市要求網約車司機應當具有初中以上文化程度。

《報告》分析，文化程度跟是否能夠做網約車司機并沒有必然聯系，即使不具有初中以上文化程度的人，只要能夠開車和使用手機，就有能力開網約車。而且，將文化程度作為網約車司機的許可條件，著涉嫌就業歧視。