國家工商總局7月8日對外發(fā)布《互聯(lián)網廣告管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)。

《中國工商報》官微今日(13日)發(fā)布國家工商總局廣告司司長張國華做客人民網強國論壇時對《互聯(lián)網廣告管理暫行辦法》的解讀。

當被問及“在互聯(lián)網廣告活動中，誰是廣告發(fā)布者”時，張國華司長表示，《暫行辦法》第十一條規(guī)定：“為廣告主或者廣告經營者推送或者展示互聯(lián)網廣告，并能夠核對廣告內容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是互聯(lián)網廣告的發(fā)布者。”

“也就是說，對互聯(lián)網廣告的發(fā)布有決定權者即廣告發(fā)布者。這個決定權，指的是不僅能決定是否發(fā)布廣告，還有時間、有可能對要發(fā)布的廣告內容進行核對，”張國華司長稱。

張國華司長表示，例如，對于視頻網站上視頻播放前所插播的廣告，視頻網站對其是否發(fā)布和內容核對都是有掌控權的，因此屬于該廣告的發(fā)布者;再比如，一些粉絲量很大的網絡大V在自己的社交媒體上發(fā)布廣告，他對該廣告也具有掌控權，因此屬于廣告發(fā)布者。

張國華司長又被問及：網絡大V在微博上轉發(fā)一個廣告帖，他也算廣告的發(fā)布者嗎?如果是的話，該廣告違法的話，他就要承擔相應的違法責任，對嗎?

張國華司長回答到：“是的，網絡大V應該對自己發(fā)布的廣告盡到廣告發(fā)布者義務”。

以下為問答摘要：

問題一：國家工商總局7月8日對外發(fā)布《互聯(lián)網廣告管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，請您介紹一下《暫行辦法》出臺的背景。

張國華：《暫行辦法》的出臺是與互聯(lián)網廣告行業(yè)的發(fā)展緊密相關的。我國最早的《廣告法》于1995年施行，那時候還沒有出現(xiàn)互聯(lián)網廣告，所以那部法律中對互聯(lián)網廣告只字未提。隨著互聯(lián)網技術的發(fā)展，互聯(lián)網廣告應運而生。

國家工商總局自2011年就開始研究出臺針對互聯(lián)網廣告的管理辦法。2015年新《廣告法》施行，該法第四十四條明確規(guī)定“利用互聯(lián)網從事廣告活動，適用本法的各項規(guī)定”，為互聯(lián)網廣告的立法立規(guī)工作提供了有力的法律支撐。

在通過多種形式征求了互聯(lián)網企業(yè)、業(yè)內專家、地方工商和市場監(jiān)管部門以及消費者代表意見的基礎上，國家工商總局形成《暫行辦法》征求意見稿，并于2015年7月1日至31日通過國務院法制辦和國家工商總局網站向社會公開，征求社會各界意見。結合公開征集的建議和意見，國家工商總局又多次組織由業(yè)界人員、法學專家、行業(yè)協(xié)會成員，富有執(zhí)法辦案經驗的基層工商(市場監(jiān)管)干部和消費者代表等多個層次人群廣泛參與的座談和調研，對征求意見稿進行完善，并最終數(shù)易其稿形成定稿。

《暫行辦法》起草過程中，國家工商總局始終注重把握從實際出發(fā)、開門立法、科學立法的原則，堅持從互聯(lián)網和互聯(lián)網廣告行業(yè)的實際情況出發(fā)，堅持問題導向，突出可操作性，立足于準確認識互聯(lián)網廣告與傳統(tǒng)廣告的同與不同，著重解決基層監(jiān)管執(zhí)法中迫切需要解決的問題，處理好新《廣告法》與《暫行辦法》的銜接問題，厘清各參與主體間的責任分擔，一手抓互聯(lián)網廣告市場環(huán)境的規(guī)范，一手促互聯(lián)網廣告行業(yè)及互聯(lián)網業(yè)的健康發(fā)展。

之所以制定《暫行辦法》，一方面是為了順應目前廣告業(yè)態(tài)的發(fā)展變化形勢，我國互聯(lián)網廣告的經營額每年都在大幅增長，互聯(lián)網廣告也越來越多地滲透到人們的生活當中;另一方面，涉及互聯(lián)網廣告的違法現(xiàn)象屢屢發(fā)生，亟需一部規(guī)范其發(fā)展的管理辦法。不過，需要注意的是，該管理辦法目前叫做《暫行辦法》，這就意味著隨著互聯(lián)網廣告業(yè)態(tài)的新發(fā)展新變化，將來可能還會有新的條款、新的規(guī)定對其進行補充完善。

問題二：根據《暫行辦法》，都有哪些活動屬于互聯(lián)網廣告活動?

張國華：根據《暫行辦法》的規(guī)定，通過網站、網頁、互聯(lián)網應用程序等互聯(lián)網媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式直接或者間接推銷商品或者服務的商業(yè)廣告都屬于互聯(lián)網廣告的范疇。具體來講，包括以下五類：

一是推銷商品或者服務的含有鏈接的文字、圖片或者視頻等形式的廣告;二是推銷商品或者服務的電子郵件廣告，根據新《廣告法》等的規(guī)定，不經消費者的同意是不能發(fā)送這類廣告的;三是推銷商品或者服務的付費搜索廣告，例如搜索服務平臺、電子商務平臺中的付費搜索內容等為了推銷商品或者服務，通過一些方法改變了自然搜索的排名或者位置，就屬于付費搜索廣告;四是推銷商品或者服務的商業(yè)性展示中的廣告，比如消費者打開一個商品的網頁后，會看到里面有一些明顯的廣告，但有一點需要注意，法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定經營者應當向消費者提供的信息的展示依照其規(guī)定，因為消費者有知情權，商家需要向其展示商品的材質、成分、功效等信息，這些信息和廣告是有區(qū)別的;五是其他通過互聯(lián)網媒介推銷商品或者服務的商業(yè)廣告。

問題三：新《廣告法》規(guī)定大眾傳播媒介發(fā)布的廣告應當顯著標注“廣告”字樣，可是我們在互聯(lián)網上看到的有些廣告還沒有標明，《暫行辦法》對此有規(guī)定嗎?

張國華：新《廣告法》明確規(guī)定大眾傳播媒介發(fā)布的廣告應當明顯標注“廣告”二字，現(xiàn)在傳統(tǒng)媒體基本上做到了這一點。但是，在互聯(lián)網領域，情況不一，有的叫商業(yè)推廣，有的叫廣告。此次公布的《暫行辦法》再次明確規(guī)定，凡是在互聯(lián)網上發(fā)布的廣告，都要標注“廣告”二字。也就是說，從今年9月1日開始，互聯(lián)網廣告應當具有可識別性，顯著標明“廣告”，使消費者能夠辨明其為廣告。如果不標注的話，就要承擔一定的法律責任了。

問題四：9月1日后會發(fā)生很多的改變嗎?

張國華：是的。9月1日以后，大家再上網就更容易識別出廣告了，廣告標記必須清楚，其顏色或者字體也會有一些變化，以便于與其他內容相區(qū)別。

問題五：在互聯(lián)網廣告活動中，誰是廣告發(fā)布者?

張國華：《暫行辦法》第十一條規(guī)定：“為廣告主或者廣告經營者推送或者展示互聯(lián)網廣告，并能夠核對廣告內容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是互聯(lián)網廣告的發(fā)布者。”也就是說，對互聯(lián)網廣告的發(fā)布有決定權者即廣告發(fā)布者。這個決定權，指的是不僅能決定是否發(fā)布廣告，還有時間、有可能對要發(fā)布的廣告內容進行核對。

例如，對于視頻網站上視頻播放前所插播的廣告，視頻網站對其是否發(fā)布和內容核對都是有掌控權的，因此屬于該廣告的發(fā)布者。再比如，一些粉絲量很大的網絡大V在自己的社交媒體上發(fā)布廣告，他對該廣告也具有掌控權，因此屬于廣告發(fā)布者。

問題六：那么，網絡大V在微博上轉發(fā)一個廣告帖，他也算廣告的發(fā)布者嗎?如果是的話，該廣告違法的話，他就要承擔相應的違法責任，對嗎?

張國華：是的。網絡大V應該對自己發(fā)布的廣告盡到廣告發(fā)布者義務。

問題七：在《暫行辦法》出臺之前，對于上述現(xiàn)象的監(jiān)管處于空白狀態(tài)嗎?

張國華：不能說是完全空白，因為互聯(lián)網廣告與傳統(tǒng)廣告存在很多不同，其業(yè)態(tài)也更加復雜，對其監(jiān)管處于不斷摸索和完善中。此次《暫行辦法》的出臺正是順應新形勢和新要求，盡量清晰地厘清互聯(lián)網廣告各參與主體的權利與義務。

問題八：新《廣告法》第四十五條規(guī)定了互聯(lián)網信息服務提供者的義務，《暫行辦法》中對此有規(guī)定嗎?

張國華：互聯(lián)網信息服務提供者是一個專業(yè)名詞。在互聯(lián)網廣告活動中，誰是互聯(lián)網信息服務提供者呢?舉個例子來說，電子商務平臺提供了很多電商展位，商家到該平臺開設網店，并在自己的網店內部做互聯(lián)網廣告，這里的電子商務平臺就是互聯(lián)網信息服務提供者。再比如說，某個微信公眾號發(fā)布了一個廣告，微信平臺就是為該公眾號提供了信息服務。同理，微博平臺也是這樣。

互聯(lián)網信息服務提供者沒有參與到廣告活動中，它與廣告主、廣告發(fā)布者、廣告經營者明顯不同。新《廣告法》考慮到平臺對其平臺上的違法廣告應當負有合理的注意義務，因此規(guī)定了互聯(lián)網信息服務提供者對其明知或者應知的利用其場所或者信息傳輸、發(fā)布平臺發(fā)送、發(fā)布違法廣告的，應當予以制止。《暫行辦法》對這一規(guī)定進行了重申，如果監(jiān)管部門告知互聯(lián)網信息服務提供者某個廣告涉嫌違法，其就有責任刪除、屏蔽該廣告或者斷開鏈接。

問題九：《暫行辦法》對程序化購買廣告方式進行了規(guī)定，這是互聯(lián)網廣告特有的經營模式嗎?

張國華：程序化購買是互聯(lián)網廣告特有的一種經營模式，俗稱“廣告聯(lián)盟”。在互聯(lián)網廣告領域，存在大量的中小廣告主和中小網站、中小應用軟件的廣告位置提供者，他們本身的議價能力很弱，又沒有專門的廣告經營和審核人員，因此出現(xiàn)了一些從事程序化購買廣告的經營者。這些經營者包括：整合廣告主需求，為廣告主提供發(fā)布服務的廣告需求方平臺;整合媒介方資源，為媒介所有者或者管理者提供程序化的廣告分配和篩選的媒介方平臺;提供數(shù)據交換、分析匹配、交易結算等服務的廣告信息交換平臺。

程序化購買的經營模式連接了中小廣告主與中小網站等，既為廣告主提供了多樣化的廣告展示資源和精準的廣告投放效果，又為欠缺廣告經營能力的中小網站等提供了流量變現(xiàn)的機會。但是，這種經營模式的出現(xiàn)也使廣告活動中的法律關系變得更加復雜。《暫行辦法》第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定了程序化購買廣告的相關主體及各自義務，例如，通過程序化購買廣告方式發(fā)布的互聯(lián)網廣告，廣告需求方平臺經營者應當清晰標明廣告來源;媒介方平臺經營者、廣告信息交換平臺經營者以及媒介方平臺成員，對其明知或者應知的違法廣告，應當采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等技術措施和管理措施，予以制止。

問題十：《暫行辦法》對互聯(lián)網廣告違法行為的管轄權在《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》的基礎上做了進一步明晰和細化，請問這樣規(guī)定的考慮是什么?

張國華：《暫行辦法》第十八條結合互聯(lián)網廣告的特征和互聯(lián)網廣告行業(yè)發(fā)展的新趨勢，對互聯(lián)網廣告違法行為的管轄權進行了規(guī)定，主要包括三點內容。

一是以廣告發(fā)布者所在地管轄為主。根據《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》中確定的廣告發(fā)布者所在地管轄原則為基礎，《暫行辦法》第十八條第一款規(guī)定“對互聯(lián)網廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理部門處理”。

二是以廣告主所在地、廣告經營者所在地管轄為輔。考慮到互聯(lián)網廣告發(fā)布鏈條長、廣告資源碎片化、廣告精準投放帶來的不同瀏覽者在同一時間于同一網站上看到的廣告完全不同等特征，《暫行辦法》第十八條第二款規(guī)定“廣告主所在地、廣告經營者所在地工商行政管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄”。

三是廣告主自行發(fā)布違法廣告的，由廣告主所在地管轄。在互聯(lián)網上，有海量的廣告是由廣告主在自設網站或者其擁有合法使用權的互聯(lián)網媒介上自行發(fā)布的，這一部分廣告出現(xiàn)違法問題由廣告主所在地管轄。這一規(guī)定的考慮是：發(fā)現(xiàn)違法線索或者接到投訴、舉報后，由廣告主所在地管轄，有利于更快斷開違法廣告鏈接，形成“一處違法被查，全網清掃干凈”的高效監(jiān)管局面，也更具可操作性。