國務(wù)院辦公廳14日公布了萬字《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預案》(下稱《預案》)，對未來近17萬億元地方政府債務(wù)和8萬多億地方政府或有債務(wù)可能出現(xiàn)的風險，給出了應(yīng)急處置工作機制，以牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

“這個預案類似于美國地方政府破產(chǎn)法，解決了債務(wù)危機爆發(fā)后如何處理的難題，它是中國地方債風險控制的最后關(guān)口，相當于地方債管理的‘剎車閘’，也給地方舉債以警示作用。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對《第一財經(jīng)日報》記者分析。

上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對本報記者表示，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，不排除某些地區(qū)發(fā)生政府債務(wù)違約。不過，《預案》的出臺并不意味著我國地方政府債務(wù)有所謂的危機，而是從規(guī)范管理的角度，防止、控制債務(wù)風險。

債務(wù)風險分級、分類處置

財政部前部長樓繼偉對中國地方債風險的診斷結(jié)果是：總體風險可控，但局部地區(qū)債務(wù)比例過高，應(yīng)予以重視。

為了化解地方政府債務(wù)風險，近些年中國進行了大刀闊斧的改革，包括規(guī)范地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預算管理并接受人大監(jiān)督，以及出臺超10萬億元的地方政府債務(wù)置換計劃等。

根據(jù)中央預算報告，2016年地方政府債務(wù)余額限額為17.2萬億元。這是今年地方政府債務(wù)的上限。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2014年末，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔保責任的債務(wù)和負有救助責任的債務(wù)。

對于如何應(yīng)對地方債務(wù)風險，上述《預案》從組織指揮體系及職責、預警和預防機制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統(tǒng)的方案。

比如，為確保債務(wù)風險“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”，《預案》依據(jù)風險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級，相應(yīng)實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。

財政部有關(guān)負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險，主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當救助。另外，當?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風險時，中央政府可適當指導。

化解風險，關(guān)鍵要處置好債務(wù)。《預案》區(qū)分了不同的債務(wù)類型，依法分類提出處置措施，實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人依法合理分擔債務(wù)風險。

比如，《預案》重申，對存量或有債務(wù)，無論存量擔保債務(wù)還是存量救助債務(wù)都不屬于政府債務(wù)。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當?shù)拿袷沦r償責任，最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的50%;此外，對新預算法實施后地方政府違法違規(guī)擔保承諾的債務(wù)，參照存量擔保債務(wù)依法處理。

“這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在‘萬一債務(wù)違約，上級政府一定會來救助’的不良預期。”鄭春榮表示。

地方可啟動財政重整計劃

地方政府財政重整計劃無疑是《預案》一大亮點。

財政部有關(guān)負責人介紹，財政重整指的是債務(wù)高風險地區(qū)，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，依法履行相關(guān)程序，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。對債務(wù)高風險地區(qū)實施財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，世界各國通常會采用類似做法。

根據(jù)《預案》，在地方政府面臨債務(wù)風險處置后，可以啟動財政重整計劃，即在保證政府基本公共服務(wù)的前提下，可以采取六大舉措，分別是拓寬財源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等。

具體來看，在財政重整計劃中，地方政府可以暫停部分財稅優(yōu)惠政策，依法合規(guī)加大收入;采用“三公經(jīng)費”零支出、大幅削減人員福利等舉措，減少財政支出;賣掉政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，用于償債;不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當制定分年退出計劃并嚴格落實等。

溫來成告訴本報記者，與其他國家不同的是，中國的地方政府掌握較多的資產(chǎn)，比如土地、經(jīng)營性國有資產(chǎn)，以及行政事業(yè)性資產(chǎn)，必要時可以用來償債。

鄭春榮告訴本報記者，“財政重整計劃”與西方國家的“地方政府破產(chǎn)”法律程序類似，包括與債權(quán)人協(xié)商、資產(chǎn)處置程序等。由于我國《破產(chǎn)法》中沒有關(guān)于地方政府破產(chǎn)的法律條款，《預案》的相關(guān)規(guī)定彌補了法律空白。

中國社科院財經(jīng)院院長助理張斌表示，財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務(wù)重組是不同的概念，更不是政府的破產(chǎn)計劃。

責任厘清可追究離職領(lǐng)導

《預案》重申，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央實行不救助原則。這與2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》口徑一致。

不過，在出現(xiàn)特大債務(wù)風險事件后，省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務(wù)院可以對其提前調(diào)度部分國庫資金周轉(zhuǎn)，事后扣回。

溫來成表示，這種做法是階段性緩沖地方政府債務(wù)風險，但債務(wù)責任主體仍是地方政府。

山東、四川等地此前出臺的債務(wù)管理文件強調(diào)，省級政府對市縣政府債務(wù)實行不救助責任。這些都有利于一級政府舉債和責任統(tǒng)一，而不能轉(zhuǎn)移給上級政府或下級政府。

鄭春榮對本報記者分析稱，《預案》提出省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置負總責，是在強化省級政府責任，因為當前我國地方政府債務(wù)量最大的是地級市和縣級政府。這樣做有利于避免中央政府的信息不對稱。

值得注意的是，此次《預案》還強化了債務(wù)責任的追究，包括離任的政府領(lǐng)導。過去一些地方無序舉債、違規(guī)融資現(xiàn)象屢禁不止，重要原因在于追責不到位。

《預案》規(guī)定，只要發(fā)生四級以上的地方債風險事件，就要適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，不僅依法追究本屆政府任內(nèi)相關(guān)責任人的行政責任，還明確規(guī)定政府主要領(lǐng)導同志不得重用或提拔，對屬于離任領(lǐng)導責任的也要依法追究。

溫來成對本報記者表示，以前一些地方領(lǐng)導通過大量舉債獲得政績，留下大量債務(wù)，強化債務(wù)追究機制將給地方政府領(lǐng)導舉債予以警示。

《預案》的出臺并不代表危機已經(jīng)發(fā)生，但溫來成表示，當前一些地方政府的債務(wù)率已經(jīng)超過100%的警戒線，另外一些地方政府借政府和社會資本合作(PPP)模式搞“名股實債”，通過政府購買服務(wù)方式隱形舉債值得擔憂，如果不加以控制，不排除一些地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機可能性。陳益刊 記者發(fā)自上海