楊志錦

2月11日，財政部發布消息稱，為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快地方政府債券發行使用進度，經國務院決定并報全國人民代表大會常務委員會備案，近期財政部提前下達2020年新增地方政府債務限額8480億元，其中一般債務限額5580億元、專項債務限額2900億元。加上此前提前下達的專項債務1萬億元，共提前下達2020年新增地方政府債務限額18480億元。

“從政策本身而言，本次額度下達仍然在政策原定的框架內。但分兩個批次，顯然是財政留有余地的表現。在當前新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的影響之下，財政要進一步發力，自然首先將之前的后手拿出來。”天風證券首席固收分析師孫彬彬稱。

21世紀經濟報道記者采訪了解到，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的發生使得經濟穩增長的重要性增加，再次下達“提前批”地方債額度意味著財政政策逐步從疫情應對轉向穩增長。在追加地方債額度后，3月或將迎來地方債發行高峰。

“疫情改變了財政政策節奏，財政部追加下達額度后已經達到60%的上限，意在提前部署地方債發行，回應疫情帶來的總需求下行壓力。”華創固收首席分析師周冠南稱，“1月份已經完成部分地方債發行，此次追加額度后‘彈藥’充足，3月或再現發行高峰。”

財政進一步發力

在2019年以前，地方債新增限額一般每年3月經全國人大審議批準后下達，地方發行最快在5月底，由此帶來發行進度遲緩等問題，不利于穩投資、穩增長。因此2018年底，全國人大常委會授權國務院提前下達部分地方政府新增債務限額(簡稱提前批額度)，使得1-5月都有地方債發行。

按照授權，2019年-2022年，國務院可在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度地方債新增限額。

數據顯示，2019年新增地方政府債務限額為3.08萬億(其中一般債務限額0.93萬億，專項債務限額2.15萬億)。按照決議，理論上2020年可提前下達的新增地方債限額最高規模為18400萬億(一般債5580億，專項債12900億)。2020年第一次提前下達僅用了提前下達上限的54%，此次第二批恰好是提前下達地方債額度的余下部分。今年提前批額度分兩次下達，尚屬歷史首次。

孫彬彬認為，分兩個批次下達，顯然是財政留有余地的表現。當前疫情狀況下，財政要進一步發力，自然首先將之前的后手拿出來。“預計隨著疫情持續和后續影響逐步體現，財政政策會從應對疫情逐步轉向穩增長發力。”他稱。

在此次地方債限額下達之前，財政政策已經有如下行動：對疫情專項貸款進行財政貼息，免征疫情防控物資進口關稅和增值稅、消費稅，免征相關個人所得稅等。

上述措施將進一步加劇了財政收支壓力。類比來看，2003年3-5月間財政收入就出現急劇下行：Wind數據顯示，“非典”爆發時的2003年4月財政收入增速為15%，環比下降一半。“因此，此次追加下達地方債限額給財政相對充裕的騰挪空間。”孫彬彬稱。

第二批額度再下達也意味著財政政策更加積極。2019年底召開的中央經濟工作會議指出，(2020年)積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生。

會議并未出現“較大幅度增加地方政府專項債額度”的類似表述，市場認為2020年財政政策不會像2019年一樣積極：財政赤字率不會突破3%，2020年新增專項債不會超過3萬億。

但在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發生后，市場對于赤字率提升、專項債提額的預期再度上升。一些人士還提出發行特別國債的建議，比如原重慶市市長黃奇帆近日撰文稱，因今年情況特殊，建議突破赤字率3%的常規限制，并提請全國人大審議通過增發1萬億特別國債，用于支持中小企業減稅降費和對疫情地區進行轉移支付。

政府工作報告顯示，2019年赤字率為2.8%，離3%的警戒線還有0.2個百分點。

“如果按照兩個翻番目標，今年GDP最低增速在5.5%，因而赤字率存在破3%的可能。”孫彬彬稱，“對于特別國債，如果已經調整赤字，并不一定還要發行特別國債，直接納入正常的國債發行中即可。”

光大證券首席固收分析師張旭則分析稱，財政部抓住了這一時間窗口提前下發新增政府債務額度，有助于降低地方政府的融資成本。因為當前10年期AAA級地方政府債券的收益率已經較1月末下降了15bp。

3月或現發行高峰

從地方債發行節奏看，春節前發行與往年相比顯著增加：1月份已發行地方債7850.64億元，其中專項債7159.21億，一般債691.43億元，大幅高于往年。不過疫情使得地方債發行進度放緩，節后一周(2月3日-2月7日)沒有地方債發行，第二周(2月10日-2月14日)僅有此前調整發行日期的北京市地方債發行。

Wind數據顯示，截至2月12日，今年地方債合計發行8542億。換言之，提前批額度尚有近萬億待發行。

此次追加下達地方債額度意味著財政政策更加積極，地方債供給壓力增大。孫彬彬測算稱，2020年地方債總發行規模預計在6.59萬億左右，其中新增地方債規模約4.54萬億，余下為置換債及再融資債券。

周冠南認為，各地披露的2020年一季度地方債發行計劃超過1萬億，1月份已經完成部分發行，2、3月仍有約1700億待發行。但2月受疫情影響，很多省份推遲發行，此次追加額度后“彈藥”充足，3月或再現發行高峰。

地方債供給壓力加大，仍然需要流動性配合。從此前的地方債發行來看，發行高峰也是央行的流動性支持高峰。比如今年1月地方債發行規模大幅增加，央行在年初即進行了降準的操作。

“考慮到地方債供給壓力相對比較可控，且貨幣政策大概率會配合供給壓力釋放流動性，地方債供給壓力對債市的擾動相對有限。”華西證券首席固收分析師樊信江表示。

“今年的疫情沖擊肯定大于非典時期，因此年度預算赤字存在調高的可能。對于債券市場而言，先不用急于關注供給壓力，貨幣政策首先要積極配合，目前物理隔斷的背景下，(地方債)總量投放如何落實為實物工作量是最大的問題。”孫彬彬表示。