6月1日，財政部和國土部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)，指出2017年將試點發行土地儲備專項債券，且2017年土地儲備專項債券額度已隨專項債務限額下達。

土地儲備專項債券，借鑒國外市政債券中收益類債券經驗，即市政收益債。它是地方政府為了土地儲備融資，以項目對應，以國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還，納入政府性基金預算管理的地方政府專項債券。

這僅是地方政府專項債券的一個品種。財政部表示，2017年從土地儲備領域開展試點，今后逐步擴大范圍。

《辦法》規定，土地儲備專項債券的發行主體為省級政府，發行債券的項目本身要有穩定的預期償債資金來源，債券冠以“××年××省、自治區、直轄市(本級或××市、縣)土地儲備專項債券(×期)——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券(×期)”，期限原則不超過5年等。

土地為地方政府優良資產，過去經常被注入到地方融資平臺公司變相舉債。兩部委表示，土地儲備專項債券使得土地資產及預期土地收入顯性化，能堵住融資平臺公司等冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“歪門”，防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為的發生。

土地儲備融資行為的明確，以及發債履行披露義務帶來信息透明度的提高，也有利于土地收儲和土地供應。

“量身打造”專門品種

土地儲備，一直都是地方專項債券資金很重要的投入領域。

如北京2017年228億元專項債務限額中，擬投向土地儲備的金額為90億元，占比達39%左右。再如，上海擬于6月6日招標發行的2017年第一批專項債券，其中新增專項債券規模為331.1億元，主要用于舊區改造、土地儲備、保障性住房等方面，其中包括了20多個土地儲備項目。

地方專項債券納入政府性基金預算管理，由政府性基金收入償還，而土地收入是政府性基金收入的絕對大頭。2016年全國國有土地使用權出讓收入為3.7萬億元，占全部基金收入比重為88%。

天風證券固定收益首席分析師孫彬彬對21世紀經濟報道記者表示，地方政府債券分為一般債券和專項債券，以前發行中兩者區分度不大。專項債券與具體項目對應，由政府性基金收入償還，很像發達國家市政債中的項目收入債。目前，我國土地儲備運作比較規范，而且在基金收入中占大頭，往前走一步，設立專門的土地儲備專項債券相對容易。

兩部委表示，土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應土地儲備業務特點。

土地儲備專項債券實行限額管理，由財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度，省級政府在分地區專項債務限額內安排，期限原則不超過5年。

北京大學房地產法研究中心主任樓建波對21世紀經濟報道記者表示，此前地方政府土地收儲開發資金，要么是銀行貸款，要么選擇跟企業合作。土地儲備貸款最長是兩年，現在土地儲備專項債券期限最高可達5年。另外，以前地方政府會受貸款還款期限以及合作開發土地企業的影響，現在改成發債，政府只需按時還本付息，在組織土地供應的時間、規模、節奏上能有更大自主權。

《辦法》對土地儲備專項債券的命名有統一規定。兩部委指出，通過統一命名格式，將債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府，落實市縣政府責任。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對21世紀經濟報道記者表示，土地儲備專項債券專項用于土地儲備，且落實到具體項目，更詳細的信息披露，能方便投資者識別風險。另外，將項目信用和政府信用隔開，都是很大的進步。