5月1日，新行政訴訟法開始實施，新法增設的新制度、新規定，也迫切需要通過司法解釋進行細化，制定便于人民法院操作的具體規程。《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)就是在這樣的背景下出臺的，并與新行政訴訟法同步實施。圍繞《解釋》的相關熱點問題，半月談記者專訪了最高人民法院行政審判庭副庭長李廣宇。

半月談記者：“立案難”在三大訴訟當中突出體現在行政訴訟方面，這次行政訴訟法的修改，把解決“立案難”問題擺在首要位置。《解釋》在這方面有何體現？

李廣宇：新行政訴訟法是三大訴訟法當中率先明確對立案登記作出改革的。《解釋》把規范立案登記擺在了首要位置，第一條就是有關立案登記制的具體規定。

除了明確宣示人民法院對符合起訴條件的案件必須受理之外，還在幾個具體的程序方面作出了非常明確的規定。首先要求對于起訴一律接收起訴狀，對于能夠當場登記立案的要當場登記立案，不能當場判斷的，應當在7日之內作出判斷。仍然不能判斷的，也應當先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進一步的審查。

半月談記者：如何理解“有案必立、有訴必理”？

李廣宇：我們對立案登記制改革的解讀要全面，從四中全會的決定到新行政訴訟法的規定，再到《解釋》的規定，都強調了“有案必立、有訴必理”的前提是符合法定的起訴條件；對于不符合法定起訴條件的，在立案階段能夠審查清楚的就應當作出不予立案的裁定。可能有些問題需要做更深入的調查或者需要雙方當事人去陳述、辯論，才能把一些條件查清楚，也應當先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進一步的審查。如果確實還是不符合法定的起訴條件，要裁定駁回起訴。

同時，立案問題、行政訴訟的管轄權問題，都是非常復雜的問題，這里面涉及國家相應的制度安排，涉及司法權和行政權必要的、合理的分工等等。所以我們只有做了比較全面的理解和解讀，才能引導當事人更合法、更理性地去行使行政訴訟的權利。

半月談記者：行政訴訟制度是最能夠承擔把權力關進制度籠子使命的訴訟制度。行政訴訟法和《解釋》是如何體現這一要求的？

李廣宇：大家知道行政訴訟法的立法目的之一就是監督行政機關依法行使職權。修改前的行政訴訟法，立法目的在“監督”之前還有一個“維護”，這造成在完成把權力關進制度籠子使命時有些搖擺，有些不徹底。修改后的行政訴訟法，在這方面把“維護”兩個字去掉了，使得把權力關進制度籠子的使命更鮮明了。

法律明確規定保證人民法院獨立行使審判權，不允許行政機關及其工作人員對行政訴訟進行非法的干預，還增加了要求行政機關負責人出庭應訴制度。為了促進復議機關履行監督下級行政機關的職能，也規定了復議機關維持原行政行為時要和原行政行為的機關作共同被告。

在妨害行政訴訟的一些強制措施，在加強對人民法院生效裁判的履行強制措施方面，也規定了對行政機關工作不力的制裁懲戒措施。特別是針對為官不為，怠于履行法定職責，專門引入了比較鮮明的“履行之訴、給付之訴”。

半月談記者：《解釋》規定行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。有何考慮？

李廣宇：行政機關負責人出庭應訴是一朵實踐之花，是實踐探索出來的一個有效經驗。但行政機關承擔著廣泛、繁重的行政管理職責，要求每一個案件都由行政機關的正職負責人出庭應訴，現實中不可能完全做到，可能也沒有這個必要。

《解釋》為了使得這個制度能夠真正落地，對行政機關的負責人作了一個界定，規定行政機關的負責人包括正職負責人，也包括副職負責人，這樣就使得行政機關正職負責人不能出庭情況下副職負責人也能出庭，使得制度真正得到落實。

從實踐效果來看，副職負責人往往具體分管某一個領域的工作，其出庭的實際效果可能不亞于正職負責人，而且新行政訴訟法所使用的概念是行政機關負責人，而沒有使用行政機關的法定代表人這個概念，從立法本意上也是既包含正職，也包含副職，《解釋》只不過對此作了一個更為明確的規定。

半月談記者：《解釋》中關于復議機關相關責任的規定如何解讀？

李廣宇：修改前的行政訴訟法規定，復議機關維持原行政行為的，作出原行政行為的機關是被告，復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告，這個制度帶來了一個負面的效果，就是復議機關傾向于盡量作出維持的決定，怕當被告。即使面對一些違法的行政行為復議機關也很少作出改變，使得行政復議的功能大打折扣。

現在的規定是，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。

但是這個新制度在訴訟方面也會帶來一些困惑，因為法院所要審理的對象原來只有一個，現在出現了雙被告、雙行為，到底怎么審？如何判？

在審理的時候，我們現在的設計傾向于以審原行政行為的合法性為主，同時對復議決定的程序合法性作出審查。

兩個機關可以共同承擔舉證責任，也可以商量之后由一個機關具體承擔提供證據的責任。另外，對于復議程序的合法性的舉證，應當由復議機關獨立承擔。至于賠償責任，基本上也是堅持了“原處分主義”和復議程序的獨立性相結合作出分配。

半月談記者：如何理解可以請求一并審理審查規章以下的規范性文件，這是否意味著對于“紅頭文件”現在可以提起行政訴訟了？

李廣宇：這里所說的規范性文件就是俗稱的“紅頭文件”，由于“紅頭文件”數量大，而且針對不特定的公眾可以反復適用，所以往往涉及面廣，效力持久。一旦違法，它所帶來的損害和一個具體的行政行為是不能同日而語的。

實踐當中，老百姓對一些機關制定的“紅頭文件”多有詬病。這次立法機關在修改行政訴訟法時順應了社會各界的呼聲，規定對規范性文件可以一并請求審查。

但是對規范性文件的審查也要有一個全面正確的解讀。首先，這不代表就可以對抽象行政行為一律直接提起訴訟。但是針對一個具體行政行為起訴時，可以請求一并審查這個具體行政行為所依據的規范性文件。

其次，可以請求一并審查的規范性文件限于規章以下，不包括規章，因為規章以及規章以上的行政法規都是受立法法調整的，屬于廣義概念的法律。

按照新行政訴訟法的規定和《解釋》的進一步規定，人民法院首先要審查規范性文件的合法性。如果經過審查認為它不合法，就不把它作為認定具體行政行為合法的依據。

新制度更進一步規定，法院可以在判決書當中闡明規范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法，同時又往前走了一步，即還可以向制定機關提出處理建議，并且還可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。可以建議制定機關對認定不合法的規范性文件在一定時間內作出修改、廢止等處理。(記者 何晏 姜磊)