據中國之聲《新聞縱橫》報道，這兩天，中國之聲持續關注農村敬老院的運營現狀問題。記者調查發現，農村敬老院空置率高、管理薄弱、保障水平低的現象，在多個省市普遍存在。而2014年前后，一些地方政府針對農村敬老院的現狀，開始推出各種試點措施，試圖破解敬老院面臨的困局。

比如，“公建民營”模式，就在廣西、安徽、浙江、山東等多地試點，成為目前最受關注的改革方案。什么是公建民營？這種模式能治得了農村敬老院的“并發癥”嗎？

公建民營，通俗地講，就是“公家搞建設，私人來經營”。具體到農村敬老院改革中，就是以五保老人為“紐帶”，政府與民間資本的“聯姻”。

廣西南寧市民政局社會救助科科長甘丹妮：所謂的公建民營實際上就是國家來建設，然后由民辦資金注入來代為建設和管理，這個資產是國家的，但是整個后期投入，后期的建設和管理這個資金來源于社會資金。

至于“公家”和“私人”之間的關系如何處理，因各地政策不同，略有差異。安徽合肥的做法是，“設施包出去，服務買進來”。

廬陽區民政局老齡辦主任趙飛：由政府購買服務的這種方式，由社會力量承包經營或者我們向它購買服務，由他們進入養老服務進行運營，他們配團隊、護理人員，如果床位緊張的情況下，社會老人和五保老人同時要求入住的話，當然是五保戶先住。

以五保供養金為主，租金為輔的方式，從租用敬老院的經營者手中，購買五保老人所需的床位和服務。這是試行“公建民營”的地區，為農村敬老院開出的“藥方”。

2013年，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，其中明確：政府投資興辦的養老床位應當逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施。南寧市民政局社會救助科科長甘丹妮說，這個文件，為農村敬老院的資金來源“松了綁”：

甘丹妮：就把整個的(敬老院)政府資產進行一個租賃，然后把整個的管理權交給他們，他這個企業就要投入一些建設的經費，那他要對社會開放、對一些失能的老人開放，他必須添置一些設備。整個的經營利潤都是由這個企業得了，我們政府大概就是收一個租金。

甘丹妮認為，改革之前，敬老院的入住者，必須是孤寡五保老人，這就從源頭上制約了入住率。公建民營之后，敬老院可以向社會開放，這在一定程度上避免入住率過低的問題。但同時，政府又必須通過與企業簽訂協議的方式，保證有集中供養需求的五保老人，能夠住得進來：

甘丹妮：企業的目的就是為了要盈利，你不可能不考慮他們。但是在這個公建民營的過程中，我們要說到的一點就是，要保證國家“兜底”對象的權益，公建民營向社會老人開放了，你就不能夠丟掉政府“兜底”的這個功能，相當于這些農村五保、“三無”老人入住的話，你一定在同等條件下優先安排他們。

一些政府人士認為，公建民營，也能解決管理服務質量低的問題。

杭州市養老服務指導中心主任張喆：如果說我們老人對醫療要求比較高的話，那么它(民辦機構)馬上就可以配備一些醫療的服務。像我們原來如果是公辦機構的話，你要收到財政局啊、人社局啊、衛生局啊，很多部門的制約。那么它民辦機構就比較靈活，只要有需要，它就可以花錢，馬上可以改變原有的狀況，來適合老人的需求。

聽起來，公建民營似乎是一條不錯的路子。引入社會資金之后，空置率高、管理薄弱、保障水平低的問題，似乎都能迎刃而解。那么，公建民營，是不是包治百病的“靈丹妙藥”？是不是一套放之四海而皆準的方案？除此之外，有沒有別的路可走？

由于我國老人，尤其是農村的老年人受傳統養老觀念的影響，不到萬不得已，不會選擇去養老機構生活。因此，即便公建民營使得農村敬老院向社會開放，但恐怕也很難徹底解決入住率低的問題。

而養老業特有的工作性質，也使得護理人員很難找。至少在短期內，“公建民營”也無法徹底解決這一問題。

淄博市老齡委王希軍：行業護理隊伍非常緊缺，雖然建起這個機構，但是護理人員少，專業知識不夠，對老人的護理不到位，就產生惡性循環——老人入住率低，經營者產生虧損，虧損之后，水平高的護理員進不來。

對于公建民營，南寧市民政局社會救助科科長甘丹妮認為，目前正在試點，效果還沒有完全顯現出來。

但有一點可以肯定，目前，南寧的公建民營，并沒有解決不能自理的五保老人的問題：

甘丹妮：一般入住敬老院的老人都是生活能自理的這些老人。反而有一些失能的或者半失能的老人沒辦法照顧了。

甘丹妮說，要完全解決這個問題，還得往“醫養結合”方面努力：

甘丹妮：讓這些民辦的養老機構，有設置一些醫療機構的許可，并且在這個醫療機構里面，我能搞刷醫保，能解決她基本的治療還有后期康復，那我們的養老院能夠實現醫養結合，這個真的是能夠解決醫療，又能解決養老的問題。

至于“公建民營”模式的可復制性，中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文認為，有現成的敬老院基礎設施的地方，可以有條件推廣；否則，政府不如把拿來建基礎設施的資金，直接購買保障對象的養老服務：

鄭秉文：政府對三無老人、經濟困難和失能、半失能的、五保戶這些老人，它的托底作用是發揮在預算方面。有了這個預算之后，政府未必親力親為，去親自蓋大樓，它可以采取公共采購的方式，這樣甚至很可能帶來更好的服務，因為產生一定競爭了。

從2014年10月至今，南寧市拿出11個地方作為“公建民營”的試點。甘丹妮表示，之所以這么做，就是考慮到，不是所有的地方都適合搞“公建民營”：

甘丹妮：因為這些敬老院的規模啊還有水平啊，不一致，情況都不一定一樣。有些規模太小，它不適合搞公建民營，搞公建民營還要看整個規模設置怎么樣，企業能不能有深化運營的空間。還要看它的地域性，周圍的生活設施配套全不全，企業也還要考衡，整個的區域有養老需求的老人多不多，他們愿不愿意入住。所以說，可以搞公建民營的機構不是所有的，肯定是有針對性的。

改革，很少有現成的經驗可循，在一定程度上，它是一個“試錯”的過程。農村敬老院的各種改革方案，哪些相對更優，不僅需要等待時間去檢驗，也需要地方政府因地制宜，尋找符合地方特質的“托底養老”之路。(記者肖源 實習記者鄧詩如)