制圖/高岳

國土部批復淮安土地使用制度改革方案

退出宅基地住啥樣房農民有話語權

作為土地使用制度改革內容之一的城鄉建設用地增減掛鉤，因個別地方出現強迫農民“上樓”等現象而飽受詬病。

土地使用制度改革一定會與農民利益相沖突嗎?江蘇省淮安市的經驗是兩者可以共贏。“農民退出宅基地后，想住什么樣的房子農民有話語權。”淮安市在土地使用制度改革過程中所建立的“淮安模式”更加符合淮安農民的意愿。

“公有制性質不變、耕地紅線不動、農民利益不損。”在淮安市市長曲福田看來，淮安市進行土地使用制度改革這三條是底線，必須堅守。

據曲福田介紹，作為蘇北唯一試點城市，淮安市新型城鎮化土地使用制度改革得到了國土資源部的批復。他說，到今年年底，淮安市將盤活利用存量建設用地總規模4.8萬畝。

淮安試行宅基地有償退出

淮安雖然地處經濟發達的江蘇省，但是，與蘇南“長三角”相比，淮安仍屬欠發達地區。

“淮安，過去是農區，農用地占比達到90%以上，84.1%是基本農田保護區。”曲福田說，淮安不僅開發強度低，而且，淮安的建設用地利用粗放，“有147萬畝的臺莊地，人均有400平方米的農村建設用地，這是極大的浪費”。曲福田告訴《法制日報》記者，怎么把更多的農村土地、低效利用土地能夠轉換到城市來，支持中心城市的發展，這是淮安迫切需要解決的問題。

與蘇南“長三角”的差距，低效利用的土地等等，無疑成了淮安進行土地使用制度改革的動力。

據曲福田介紹，從2012年開始，淮安市就啟動了土地使用制度改革調研;2014年3月，國土資源部批復“淮安市新型城鎮化土地使用制度改革工作實施方案”。這個土改方案涉及功能片區“多規融合”工程等多個內容，而試行農村宅基地有償退出機制是其中一個繞不開的重點。

就試行農村宅基地有償退出機制，曲福田說，淮安市的做法是，選擇有條件的鎮、村或多個村民小組試行通過宅基地置換聯合建設農村新社區，置換商品房、農民公寓房、物業或貨幣補償，以達到節約集約利用土地的目的。

同時，淮安市也在嘗試促進農村土地承包經營權流轉。即鼓勵農村集體經濟組織成員“離土不離權”，采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式流轉土地承包經營權。

此外，淮安市還選擇數個重點鎮，就推進集體建設用地使用制度改革進行封閉試點，探索集體經營性建設用地出讓的市場運行、價格形成、權能界定和收益分配機制;探索城鎮建設用地增加規模與吸納農村轉移人口落戶數量掛鉤，城鎮化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城鎮定居規模掛鉤。

被安置村民住上聯排別墅

農村宅基地有償退出無疑是最受關注的一項改革，“廣大農民退出宅基地之后，住哪?吃什么?”不說是農民自己，就是習慣了傳統模式下思考農村問題的城里人可能也有疑問。

按照我國傳統的農村模式，農民有承包地，有宅基地，承包地上種糧食，宅基地上自行建房，自行居住。這種農耕經濟方式似乎也是農民應該有的生活。

然而，由于農民住宅分散，耕地被零散分開，特別是建設用地日益趨緊的當下，如何將農村土地高效利用是必須解決的一個突出問題。從國家層面，經過反復論證，宅基地退出是一個可行的辦法。

嚴中富、蔣農梅是淮陰區古寨村的一對農民夫妻，2012年，宅基地退出后，他們搬遷到政府統一建設的新農村集中安置點。一家一個獨門獨院的兩層樓房，在古寨村的農民集中安置點，記者看到，農民退出宅基地后住的統一安置房無異于城里的聯排別墅。

雖然農民的身份未變，但是，嚴中富的生活已經完全城市化，150多平方米的兩層樓房，與城里人無區別的臥室、廚房、抽水馬桶，在嚴中富家里，已看不到耕作農民的痕跡。

今年59歲的郭文富說，靠土地流轉的收入完全可以滿足日常開銷，“一年大概有一萬多塊錢，生活上完全沒有問題”。郭文富說，住在這里蠻合他心意。

《法制日報》記者到郭文富家那天剛好是端午節，老郭的女兒特地趕回家與他們老兩口一起過節，從郭文富滿臉的笑容不難看出，他們對政府的這項土改措施打心眼里滿意。

在古寨村農民集中安置點，《法制日報》記者私下走進多戶安置農民的院子，有院子里放農具的，有種花養草的，也有將廚房建在院子里的……按照自己的意愿，古寨村的安置村民已經完全適應了這種新居住方式。

遵照農戶意愿設計安置小區

淮陰區是淮安市宅基地退出的試點地區。之所以選擇這一區域進行試點，淮安市國土資源局有關負責人說，主要是考慮到，淮陰區現有農村居民點存在戶均占地面積大、樓房率低，交通不便等問題。據他介紹，經過國土資源部門調查摸底，淮陰區平房率在50%以上的地塊達11.28萬畝，涉及73009戶，平房率達73.15%，戶均占地達1.54畝。

事實上，建設農民安置小區并非一件簡單事。安置小區既要適合農民居住，又要讓農民滿意確實需要下功夫。

據淮安市國土資源局有關負責人介紹，淮安市在農民安置小區的建設上確實沒敢敷衍。“尤其是在新村建設上，無論是村莊規劃、新房設計、公共設施、公益實施，都充分考慮了如何適應農民需求，包括貼近鄉村文化。”這位負責人說，為了更大程度上讓利于農民，淮陰區古寨鄉在設計村民搬遷方案時不僅進行了充分的調研，還專門撥付50萬元邀請上海博雅規劃設計院在遵照農戶意見的前提下對安置小區進行整體規劃設計，村民綜合服務中心、衛生服務中心、商務區和農民生活廣場等配套設施一并納入設計規劃，力求建成戶型讓農民滿意。

在淮陰區古寨鄉九房村正在建設的農民安置點，淮陰區古寨鄉黨委書記羅來成告訴《法制日報》記者，2014年6月，九房村正式啟動實施全村折舊工作。據他介紹，目前，九房村813戶農戶的拆遷工作已經基本完成，土地復墾也已進入尾聲，預計可實現新增耕地面積1335畝。

除了實現新增耕地外，還置換出了大量的建設用地。淮安市國土資源局有關負責人說，淮安市為這些土地的利用設置了高門檻，“對落戶經濟開發區的項目，投資必須達到1億元以上，每畝投資強度不低于280萬元，容積率不低于1.0,畝均稅收不低于20萬元。”淮安市國土資源局有關負責人說，滿足不了這些條件，不予供地。據他介紹，2012年以來，淮安市共核減項目用地規模2710畝，退回白酒、煉鋁、廢油加工等用地申請40個，節約土地2151畝。

農民退出宅基地后生活得到了合理安置，同時又增加了耕地，置換出了建設用地。淮安市的土地使用改革得到了農民的認同。在曲福田看來，它要歸功于，淮安市推行土地使用制度改革以來始終沒有偏離一個軌道，那就是，既要堅守耕地與生態紅線，又必須充分尊重農民意愿。

尊重農民意愿保障農民權益

6月25日是第25個全國土地日，國土資源部為今天土地日制定的宣傳主題是節約集約利用土地——推動土地利用方式根本轉變。

目前，我國一些地方正在試點土地利用制度改革，這些改革措施包括農民宅基地退出制度以及城鄉建設用地增減掛鉤政策等。土地利用制度改革既是在積極探索土地節約集約利用的可行做法，也無一例外地會涉及農民的安置問題。

自從土地使用制度改革措施推出以來，無論國家層面還是國土資源部均在反復強調，要尊重農民意愿，不得強迫農民上樓，各地也出臺一些措施要求，值得肯定的是，很多地方在土地利用制度改革過程中，就農民利益問題積累了不少好的做法，取得了成功經驗。但是，個別地方也出現了強迫農民上樓、擅自改變農用地性質等問題，土地使用制度改革也因此受到質疑。

江蘇省淮安市在進行土地使用制度改革過程中，始終將尊重農民意愿當作一個底線來對待，特別是在農民退出宅基地后，讓農民住什么樣的房子將決定權交給農民，這樣做，不僅最大程度上滿足了農民的需求，而且還可化解土地使用改革過程中可能產生的各種矛盾，更重要的是，讓農民也成為土地使用改革的真正受益者。

淮安的經驗證實，土地使用制度改革只有充分尊重農民意愿，這項改革才能進行得下去，才能贏得農民的理解與支持。農民的利益無小事，在進行土地利用制度改革過程中，切不可輕視農民利益。(本報記者郄建榮)