高考公平問題本質(zhì)上是稀缺的教育資源如何分配的問題。變革現(xiàn)有體制，需要依據(jù)成本效益原則，實(shí)現(xiàn)資源效用的相對(duì)最大化。在沒有明確證據(jù)證明采取其他分配制度帶來的收益顯著高于改革成本時(shí)，對(duì)當(dāng)前制度進(jìn)行“邊際調(diào)整”可能才是最優(yōu)選擇。

中國(guó)的高考怎么改能更公平?

一、 當(dāng)前高考實(shí)現(xiàn)省際公平的基本邏輯

目前我國(guó)高考錄取采取分省配額制，各省間分配名額的多寡一直是社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，各省高考錄取率的差距正在被有計(jì)劃地縮小。教育部、國(guó)家發(fā)改委更是在今年實(shí)施了普通高校生源計(jì)劃跨省存量安排的宏觀引導(dǎo)，意在進(jìn)一步增加面向部分中西部省(區(qū))的生源計(jì)劃。

但事實(shí)上，總體高考錄取率已經(jīng)失去了橫向比較的意義。1977年恢復(fù)高考時(shí)，全國(guó)總體高考錄取率僅為4.8%。但多年以來的擴(kuò)招使得如今各省高考錄取率普遍在80%以上。一本錄取率及“985”、“211”重點(diǎn)高校的錄取率，才是衡量各省配額差異更重要的指標(biāo)。

從重點(diǎn)高校錄取率來看，東西部省份并無顯著差異。圖1及圖2分別顯示了各省一本錄取率及“985”高校錄取率。寧夏、青海、內(nèi)蒙等西部省份的一本錄取率，反而超過浙江、江蘇、廣東等東部省份。西部地區(qū)的“985”高校錄取率也并未低于東部。這表明社會(huì)上普遍存在的“東部地區(qū)重點(diǎn)高校集中，高考錄取占優(yōu)”的看法存在偏誤。重點(diǎn)高校已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了東西部省份間的平衡錄取，并不存在明顯偏袒的情況。

圖1：各省2014年一本錄取率(%)

圖2：各省2015年985高校錄取率(%)

盡管不存在明顯的東西部差異，但各省間重點(diǎn)高校錄取率的差異依然顯著。北京、天津、上海等地的重點(diǎn)高校錄取率明顯高于其他地區(qū)，這也是社會(huì)對(duì)高考公平提出質(zhì)疑的主要立足點(diǎn)之一。高招名額分配機(jī)制的透明度較低，飽受社會(huì)詬病。教育部對(duì)各省配額依據(jù)的解釋僅僅是“教育部主要根據(jù)各省高考報(bào)名人數(shù)、高校辦學(xué)條件等因素，綜合測(cè)算提出各省的招生計(jì)劃安排建議，與國(guó)家發(fā)改委研究后確定”。本文中，筆者嘗試通過梳理公開數(shù)據(jù)，解釋這一現(xiàn)象背后的邏輯。

各省教育經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財(cái)政。中央劃撥教育經(jīng)費(fèi)對(duì)省際間教育投入的平衡作用較弱。如圖3所示，2000年以來地方教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)快速上漲趨勢(shì)，而中央教育經(jīng)費(fèi)增幅較低。各地教育投入已經(jīng)形成了以自主投入為核心的格局。

圖3：中央及地方教育經(jīng)費(fèi)(1998-2013)

各省對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的自主投入力度存在顯著差異。這可在很大程度上解釋重點(diǎn)高校錄取率的省際差異。從各省普通高中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)(圖4)看，北京、天津、上海對(duì)每個(gè)高中生的公共財(cái)政教育投入遠(yuǎn)高于其他省份。而河南、安徽、甘肅、云南等省份對(duì)高中教育投入較少。如果將各省一本錄取率排名與生均教育事業(yè)費(fèi)進(jìn)行綜合比較(表1)，不難發(fā)現(xiàn)二者存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。即教育經(jīng)費(fèi)投入可在很大程度上解釋各省錄取率差異。北京、天津、上海生均投入為全國(guó)前三，亦占據(jù)了一本錄取率前三名。而西藏、新疆、青海、內(nèi)蒙等西部省份雖然發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)不及江蘇、浙江等東部省份，但二者生均投入處于同等水平，重點(diǎn)高校升學(xué)率亦處于同等水平。河南、甘肅、貴州、四川等地生均教育投入較少，對(duì)應(yīng)重點(diǎn)高校錄取率也處于較低水平。

圖4：2014年各省生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)(普通高中)

筆者認(rèn)為，當(dāng)前高考錄取實(shí)現(xiàn)省際公平的主要邏輯，是按各地生均教育投入分配名額比例。這種邏輯體現(xiàn)了“多投多得”的相對(duì)公平。盡管教育投入不能衡量學(xué)生潛力，但在國(guó)內(nèi)教育體制相對(duì)單一的情況下，按教育投入衡量學(xué)生接受基礎(chǔ)教育的程度的確是較為可行的方式。當(dāng)然，我們并不能認(rèn)定教育部門和各高校一定是按照生均教育經(jīng)費(fèi)來劃分省間招生比例。但從實(shí)際執(zhí)行結(jié)果看，其標(biāo)準(zhǔn)選擇應(yīng)該與“多投多得”存在邏輯一致性。從這個(gè)角度看，重點(diǎn)高校錄取率偏低的省份至少暴露了生均投入相對(duì)不足的短板。適當(dāng)加大教育投入，讓本省學(xué)子能夠享有更高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育，不失為一種改善途徑。

二、 當(dāng)前高考實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公平的基本邏輯

高考錄取差異不僅存在于各省之間。各省內(nèi)部由于教育資源極不均衡，高考錄取率也存在本質(zhì)差異。以北京市2016年高考為例，海淀區(qū)和西城區(qū)幾乎包攬了全市650分以上考生的80%。海淀區(qū)考生總數(shù)占全市約20%;文科600分以上考生占全市32.15%;理科700分以上考生占全市75%;理科600分以上考生占全市40.08%。北京作為全國(guó)政治文化中心，以教育作為核心競(jìng)爭(zhēng)力之一，教育資源分布尚且如此不均，全國(guó)其他地區(qū)情況可見一斑。

圖5：2016年北京市各區(qū)高考情況(650分以上)

由于學(xué)生跨區(qū)流動(dòng)比例較低，造成教育體系形成較強(qiáng)的區(qū)域一貫性。換言之，能否進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)重點(diǎn)高中，將直接取決于能否進(jìn)入該區(qū)域重點(diǎn)小學(xué)。假設(shè)各區(qū)學(xué)生智力和努力程度沒有明顯區(qū)別，同一名學(xué)生僅僅因?yàn)樵诤５砘蛭鞒菂^(qū)上學(xué)，被重點(diǎn)高校錄取的概率就大大增加。家長(zhǎng)想爭(zhēng)取重點(diǎn)高中的機(jī)會(huì)，需要從小學(xué)開始準(zhǔn)備。

教育資源發(fā)展步伐嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展步伐，導(dǎo)致對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的爭(zhēng)奪愈演愈烈。過去十年，北京城市規(guī)模大大擴(kuò)展，但小學(xué)數(shù)量卻減少近1/3(圖6)，教職工數(shù)量也大幅縮減(圖7)。人口的大量增加，使得學(xué)校生師比快速提升(圖8)。從總體趨勢(shì)上看，優(yōu)質(zhì)教育資源比過去更加集中。“好學(xué)校比以前更加難進(jìn)”是由此帶來的普遍微觀感受。

入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)地產(chǎn)化使得對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的爭(zhēng)奪演變?yōu)楦邇r(jià)學(xué)區(qū)房購(gòu)買能力的比拼。根據(jù)各區(qū)政策，擁有學(xué)區(qū)房是小學(xué)入學(xué)最重要的標(biāo)準(zhǔn)，其次才是戶口。根據(jù)北京晚報(bào)綜合鏈家、安居客、搜房網(wǎng)等多方數(shù)據(jù)，目前西城區(qū)學(xué)區(qū)房均價(jià)已超12萬/平米，海淀區(qū)已超過11萬/平米，東城區(qū)也已超過10萬/平米，朝陽(yáng)區(qū)學(xué)區(qū)房均價(jià)在8萬元/平米。相比普通住宅，北京學(xué)區(qū)房市場(chǎng)整體溢價(jià)率已經(jīng)超過30%。因此，“價(jià)高者得”已經(jīng)成為分配省內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的最重要法則。在教育資源日益稀缺的今天，家庭財(cái)力正在指引著優(yōu)質(zhì)教育資源的分配方向。

從北京的例子可以看出，當(dāng)前高考錄取實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公平的主要邏輯，是按照占有教育資源的能力決定名額分配比例。本質(zhì)上，是按家庭購(gòu)買學(xué)區(qū)房的能力，以“價(jià)高者得”的市場(chǎng)方式體現(xiàn)相對(duì)公平。盡管這并不意味著重點(diǎn)高校的名額全部分給了占有最貴學(xué)區(qū)房的家庭。但在同等智力和努力程度的前提下，學(xué)生從重點(diǎn)小學(xué)升入重點(diǎn)中學(xué)的概率遠(yuǎn)高于普通小學(xué);從重點(diǎn)中學(xué)升入重點(diǎn)高校的概率亦遠(yuǎn)高于普通中學(xué)。這一明顯的邏輯鏈條使得學(xué)區(qū)房的重要程度空前提升，也造就了如今高度地產(chǎn)化的教育資源分配機(jī)制。

圖6：北京市普通小學(xué)數(shù)量變化(2004-2014)

圖7：北京市普通小學(xué)教職工數(shù)量變化(2004-2014)

圖8：北京市普通小學(xué)生師比變化(2002-2014)

三、 高考能否更加公平？

如前所述，當(dāng)前高考實(shí)現(xiàn)的省際公平，是按各地生均教育投入分配名額比例，是“多投多得”的相對(duì)公平。當(dāng)前高考實(shí)現(xiàn)的省內(nèi)公平，是按照占有教育資源的能力分配名額比例，是“價(jià)高者得”的相對(duì)公平。誠(chéng)然，二者體現(xiàn)的相對(duì)公平與大眾心目中的絕對(duì)公平相距甚遠(yuǎn)，理論上存在很大的提升空間。既然存在質(zhì)疑，教育部門為何不組織公開論證、修改?筆者認(rèn)為，原因可能有以下幾點(diǎn)：

首先，現(xiàn)行分省配額制度由來已久，路徑依賴使其形成了高效的執(zhí)行體系，其他制度均與之相配，改革成本較大。

第二，與現(xiàn)行制度相比，潛在可選制度能否加速社會(huì)發(fā)展尚缺乏有力論證，從而在改革方向和改革動(dòng)力方面難以形成普遍共識(shí)。

第三，分配現(xiàn)狀是各方力量長(zhǎng)期博弈的結(jié)果，話語權(quán)已在博弈中充分體現(xiàn)。對(duì)現(xiàn)狀不滿程度較高的省份推動(dòng)改革面臨的阻力較大。

如果不考慮改革成本，我們能否找到公眾心中“公平”的高考錄取制度?表2列出了被社會(huì)討論較多的幾種選擇。

表2

可以看出，這些制度貌似優(yōu)于現(xiàn)行制度，但本質(zhì)上也僅僅是更換了受益群體。《民主的細(xì)節(jié)》作者劉瑜曾經(jīng)用“程序性正義”和“補(bǔ)償性正義”來討論美國(guó)教育歷史上的“平權(quán)行動(dòng)”，筆者亦將沿用這一思路。這兩個(gè)詞均來源于法學(xué)領(lǐng)域。“程序性正義”是指針對(duì)所有社會(huì)群體施用單一中立的規(guī)則，以保證“程序”上的公平正義;而“補(bǔ)償性正義”是指針對(duì)不同稟賦的社會(huì)群體施用不同的規(guī)則，以求達(dá)到“實(shí)質(zhì)”上的公平正義。在這種框架內(nèi)，統(tǒng)一排名法和各省平均法屬于“程序性正義”，而擇優(yōu)分配法與美式分配法屬于“補(bǔ)償性正義”。

“程序性正義”的最大問題在于，沒有考慮到受眾的稟賦，容易導(dǎo)致部分群體與生俱來的不公。而“補(bǔ)償性正義”的最大問題在于，如何補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)胶畏N程度?在面對(duì)無法量化的具體問題時(shí)，該模式容易造成補(bǔ)償不足或者“逆向歧視”。在中國(guó)的傳統(tǒng)文化框架中，此類問題的終極裁決需要依靠“賢人”。但當(dāng)今社會(huì)何人能擔(dān)此重任，本身就是個(gè)極富爭(zhēng)議的問題。在西方的文化框架內(nèi)，此類問題的裁決需要依靠民主。但民主形式自身也面臨諸多公平問題，據(jù)此裁決高考的公平問題存在邏輯上的悖論。

筆者認(rèn)為，高考公平問題本質(zhì)上是稀缺的教育資源如何分配的問題。變革現(xiàn)有體制，需要依據(jù)成本效益原則，實(shí)現(xiàn)資源效用的相對(duì)最大化。在沒有明確證據(jù)證明采取其他分配制度帶來的收益顯著高于改革成本時(shí)，對(duì)當(dāng)前制度進(jìn)行“邊際調(diào)整”可能才是最優(yōu)選擇。

邊際調(diào)整的方向，可針對(duì)前述省間及省內(nèi)現(xiàn)有分配體制的弊端進(jìn)行改進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)省間公平，可著力盡快拉平教育投入的省間差距，使各省學(xué)生都能受到到盡量平等的基礎(chǔ)教育;為實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公平，可盡量改變當(dāng)前教育資源分配地產(chǎn)化的趨勢(shì)，建立優(yōu)秀教師輪動(dòng)機(jī)制，平衡區(qū)域內(nèi)教育資源。

高考，嘗試用固定的考試科目衡量全部考生的潛在能力，本身就是一種“程序性正義”，對(duì)某些群體帶有與生俱來的不公。因此，有關(guān)高考公平的討論沒有最優(yōu)答案，且會(huì)一直持續(xù)下去。筆者認(rèn)為，高考不能做到“絕對(duì)公平”，但完全可以“更加公平”。而讓高考“更加公平”的過程，不妨從教育管理層分享決策邏輯和決策依據(jù)開始。